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渔业补贴的全球共识与争议
时间:2020/4/28 9:06:50  来源:本站原创  点击:32


     尽管渔业补贴议题一直是世界贸易组织(WTO)《补贴和反补贴措施协定》(SCM)中的议题之一,在2001年在多哈重启谈判及2005年、2007年、2011年的部长会上都有阶段性进展,然而多年来并未达成协定。历经数年搁置后,2015年联合国发布了2030年可持续发展议程中的可持续发展目标(SDG)第14.6项,确认要通过世界贸易组织(WTO)谈判建立全球多边统一的渔业补贴规则,以规范世界各国海洋捕捞行为,促进全球海洋可持续发展。因此,在2017年第11届部长会(MC11)上,决定在2020年第12届部长会(MC12)通过渔业补贴协议,这一目标要求今年要达成一定形式的禁止导致产能过剩和过度捕捞的补贴,消除对IUU(系非法的、不报告的和不受管制)捕捞的补贴。

历经多轮谈判,世贸组织渔业补贴谈判进展如何?所达成的共识和争议焦点有哪些?又是否可以加快实现联合国2030年海洋渔业可持续发展目标呢?

尽管受新冠肺炎疫情影响,世贸组织暂停了近期到4月底前的谈判会议,但其3月下旬通知要求各成员国保持渔业补贴谈判势头。世贸组织总干事阿泽维多在WTO成立25周年会和去年10月份在瑞士日内瓦组织的公共论坛上都强调,“应高度重视渔业补贴谈判,加快渔业补贴谈判议程,争取在第12届部长会上(MC12)达成初步成果。”

从近期提案和公共论坛讨论来看,来自国际机构、国际组织、各国政府部门、实业界、学术界等诸多代表普遍认为,有希望在今年就“禁止IUU渔船补贴和禁止过度产能的渔业补贴”议题上达成一致意见。

然而,在怎样定义削减有害补贴和如何削减补贴上有较大争议:一是各方关注渔业补贴谈判的内容不同。如禁止性补贴中应涉及到:I UU渔船补贴、过度捕捞(过度捕捞的学术定义,向谁报告过度捕捞以及过度捕捞的负面影响)、过度产能补贴涉及到一些交叉定义问题、特殊与差别待遇(SDT)、谈判机制、透明度和争端解决等问题。二是各方对渔业补贴削减的上限封顶法看法和立场不同。一些国家提案关注敏感海域边界问题,一些国家如美国、澳大利亚、阿根廷和乌拉圭等“鱼之友”国家提议按全球海洋捕捞量高低不同比例削减,而许多发展中国家成员提出的方案持有不同立场。三是全球应该执行怎样的渔业补贴纪律?成员国们的渔业补贴通报透明度很低,哪些补贴需要通报?比如说政府用于基础设施或渔业管理的补贴是否需要通报?未来全球范围内要建立怎样的补贴规则、哪些补贴是有益的、有效的符合规则呢?可否借鉴《农业协定》中有关国内支持规则设置综合支持总量,对不同类型的补贴设置上限,怎样监测实际补贴状况,如何确保补贴削减的合理性和公平性?四是应怎样界定发展中国家享有的“特殊与差别待遇”。由于发展中国家与发达国家所处发展阶段不同,渔业补贴结构存在显著差异。现阶段发展中国家典型补贴主要用于燃油补贴、渔船建造、冷冻、渔具、安全设备、基础设施支持、渔业管理措施等;而发达国家渔业补贴主要是提高产能或降低成本的直接支付到公共服务如基础设施、研发以及渔业管理措施。

联合国粮农组织、经济合作与发展组织、世界银行等作为支撑WTO谈判的重要国际机构,来自这些国际机构国际渔业经济专家们普遍认为,世贸组织渔业补贴议题在取消IUU渔业补贴比较容易达成一致意见,但如何就过度捕捞达成一致意见仍面临较大困难,这是因为:一是海洋渔业问题的复杂性。海洋渔业由于涉及到海域边界、政治边界等复杂问题。涉及到公海、近海等交叉海域的不同的海洋组织,在过度捕捞、捕捞区域、补贴等核心关键问题上存在现实的困难,这并不是简单的贸易问题或资源可持续问题。二是全球海洋渔业格局的新变化。追寻历史,不难发现,在过去的一个世纪,从海洋渔业捕捞量看,海洋捕捞格局已经从一些沿海发达国家向发展中国家转变;而从海洋渔业补贴规模来看,全球渔业补贴仍然以主要沿海发达国家为主,补贴资金主要用于维护海洋渔业资源可持续发展。而目前推动削减过度捕捞渔业补贴立场和观点主要是沿海“鱼之友”发达国家,而目前全球海洋捕捞量较大国家主要集中在亚洲的一些发展中国家。由于经济发展阶段不同,“鱼之友”大多数国家历史上都曾是全球海洋捕捞大国且给本国渔业支持和补贴,那时大多数发展中国家还没有财力给予渔业支持补贴,因此由于经济发展阶段不同带来对渔业补贴的立场和观点差异。三是发展中国家成员享有“特殊与差别待遇”条款的难设置。全球发展中国家中有5000多万小规模渔民,渔业补贴的任何变化不仅关乎资源可持续发展利用等生态问题,更关乎这些国家低收入小规模渔民的民生生计、满足营养需求和粮食安全、减贫等显著社会问题和经济问题。面对这些问题,如何设置发展中国家和欠发达国家的“特殊与差别待遇”,如何掌握这个度。此外,需注意的是渔业补贴议题也需适应全球渔业贸易变化呈现出新的趋势和特点,对于渔业而言,不仅要关注渔业补贴议题,也要统筹世贸组织职能本位就是应加快推动全球水产品贸易自由化、便利化,还要为已经呈现出的渔业服务贸易探讨新的国际经贸规则。

尽管渔业议题仍任重道远,疫情增加了近期谈判的难度,但鉴于渔业补贴谈判紧迫性和全球海洋渔业资源可持续水平下降的严重趋势,渔业补贴谈判仍备受重视,谈判依然会砥砺前行。各国应携手合作,统筹加快推进建立全球海洋渔业补贴的统一规则时,仍需统筹考虑不同经济发展阶段和社会民生问题,兼顾全球发展的公平性与包容性,共同促进全球海洋渔业可持续发展。

(国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员)



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